Рассмотрев проект Основных направлений фискальной политики на 2021-2023 годы Союз МСУ КР считает, что ОНФП не в полной мере соответствует Бюджетной резолюции, принятой постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики (ЖК КР) "О Бюджетной резолюции Кыргызской Республики на 2021 год и прогноз на 2022-2023 годы" от 10 июня 2020 года № 3822-VI (далее – Бюджетная резолюция) в части межбюджетных отношений.

Эти два документа, в соответствии с Бюджетным кодексом КР, должны служить основой для республиканского бюджета, и поэтому логичным было бы обеспечение скоординированности Бюджетной резолюции и ОНФП.

Ниже приведены более детальные комментарии по пунктам ОНФП:

Комментарии к подразделу 3.4. «Основные задачи и стратегические приоритеты государственных расходов»

«Снижение дотационности местных бюджетов» не должно быть самоцелью. Целью должно быть не снижение дотационности, а обеспечение минимальных стандартов услуг на местах. Предлагаем переформулировать этот приоритет. 

Комментарии к Разделу 5 «Реформа межбюджетных отношений» 

1. Необходимо признать, что большинство задач Концепции развития межбюджетных отношений в КР на период 2016-2019 гг., утвержденной постановлением Правительства КР от 10 марта 2016 г. № 116, не были реализованы в полной мере. Говоря о реформе межбюджетных отношений необходимо говорить о необходимости принятия новой Программы развития межбюджетных отношений, взяв под особый контроль ее скорейшее принятие и четкое поэтапное выполнение.

Предлагается исключить из проекта ОНФП упоминание устаревшей Концепции, сделав акцент на необходимость скорейшего принятия и реализацию новой Программы. Перечень задач для межбюджетных отношений не просто переписать из старой концепции, а конкретизировать на среднесрочный период, взяв за основу Бюджетную резолюцию.

Предлагается изменить перечень задач на следующий: 

1)  Установить рамки и внедрить процесс согласования интересов государственных органов и органов местного самоуправления в рамках межбюджетных отношений;

2)  Внедрить меры, стимулирующие органы местного самоуправления повышать доходный потенциал и уровень доходов, оптимизировать расходы;

3)  Улучшить методику и повысить прозрачность расчетов межбюджетных трансфертов:

а)   выравнивающих трансфертов;

б)  целевых трансфертов (включая трансферты на финансирование исполнения делегированных государственных полномочий органами местного самоуправления);

в)   стимулирующих (долевых) грантов;

4)  Внедрить механизмы укрепления финансовой дисциплины и усиления финансового менеджмента в органах местного самоуправления.

2. В настоящее время складывается ситуация, когда разграничение полномочий носит только формальный характер, а на деле органы МСУ выполняют множество дополнительных функций, значительно повышающих нагрузку на муниципальных служащих без должной мотивации.

Предлагаем, в связи с этим изменить формулировку, демонстрирующую достижения, на другую, подчеркивающую имеющеюся в этом вопросе проблему, а качестве действия по устранению проблемы указать: «провести четкое разграничение функций и полномочий государственных органов и органов местного самоуправления в соответствии с постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 17 октября 2019 года № 3296-VI и четко определить расходные обязательства между республиканским бюджетом и местными бюджетами, в том числе в сферах здравоохранения, образования, а также в условиях введения чрезвычайной ситуации и чрезвычайного положения» (предложение из Бюджетной резолюции).

3. В данном разделе предлагаем более точно указать, какие меры по повышению доходного потенциала МСУ будут предприниматься в среднесрочном периоде. Это могут быть: более качественное управление муниципальным имуществом, которое трудно осуществлять без его инвентаризации, повышение качества финансового менеджмента и качества прогнозирования доходов местных бюджетов на основе социально-экономических показателей, а также: ускорение работы по созданию электронной торговой площадки для совершения сделок с объектами муниципальной собственности и муниципальной землей (аренда, продажа) (предложение из Бюджетной резолюции) и передача объектов, находящихся в муниципальной собственности, но используемых государственными органами, в государственную собственность (предложение из Бюджетной резолюции).

4. Изменение нормативов отчислений от общегосударственных доходов (поэтапное увеличение нормативов отчисления от подоходного налога, уплачиваемого налоговым агентом и поэтапное изменение нормативов отчислений от налога с продаж) преподносится в проекте ОНФП как мера по укреплению доходной базы местных бюджетов. Однако не везде эта мера ведет к росту доходов. В части айыльных аймаков плановое повышение доли поступления в местный бюджет подоходного налога, удерживаемого налоговым агентом, не смогло компенсировать потерь местного бюджета от планового снижения доли местного бюджета в поступлении налога с продаж. Увеличение доли подоходного налога для таких территорий потери не компенсирует. Оно позитивно сказывается только на небольших муниципалитетах, где не развита торговля и где существенные поступления в бюджет происходят за счет налогообложения работников государственных учреждений социальной сферы.

Предлагаем эту меру не описывать в очередной раз как достижение, а привести анализ воздействия и все-таки перейти на применение дифференцированного подхода к МСУ в зависимости от структуры налоговой базы.

5. В проекте ОНФП утверждается, что «при формировании и исполнении местных бюджетов основными приоритетными статьями расходов для них остаются защищенные статьи, в том числе коммунальные услуги и приобретение угля.», при этом не упоминаются вопросы развития. Такой подход больше напоминает политику «проедания» ресурсов, и противоречит даже внутренним документам МФ, ставящих задачу формирования местных бюджетов развития (План мероприятий МФ КР по реализации Программы развития местного самоуправления КР на 2018-2025 гг. утвержденный приказом Министра финансов № 28П от 25 февраля 2019 г.;). Этот абзац перекочевывает из года в год в ОНФП и пояснительные записки к республиканскому бюджету. Нужно пересмотреть подход и четко обозначить намерения формирования бюджетов развития для территорий.

6. В проекте ОНФП указано, что «несмотря на перевод финансирования системы образования из местных бюджетов на республиканский бюджет в ведение Министерства образования и науки Кыргызской Республики, за местными бюджетами законодательно сохраняется финансирование расходов по содержанию объектов муниципальной собственности системы образования». Этот абзац также переходит из года в год из ОНФП и пояснительных записок к бюджету.

Предлагаем указать, что будет сделано для устранения этого несоответствия.

7. В качестве позитивного момента хотим отметить обозначенные в проекте ОНФП намерения внесения изменений «в действующее бюджетное законодательство, в части изменения порядка предоставления целевых трансфертов, в случае принятия нормативных правовых актов Кыргызской Республики, влияющих на увеличение объемов расходных обязательств органов местного самоуправления».

Предлагаем усилить этот аспект не только намерениями делать это в будущем, но и конкретными действиями для финансирования всех функций, реализуемых органами МСУ, сопроводив соответствующим анализом с указанием объемов недофинансирования и мер, предпринимаемых для устранения этой проблемы. 

Комментарии к подразделу 6.1. Капитальные вложения.

Проект документа ОНФП определяет, что «основными задачами по совершенствованию и развитию финансирования за счет государственных капитальных вложений будут: формирование инвестиционных предложений на стадии разработки среднесрочных государственных, отраслевых (секторальных) и региональных программ и осуществление формирования перечней приоритетных бюджетных инвестиционных проектов, на основании действующих и разрабатываемых государственных, отраслевых (секторальных) и региональных программ». Это прогрессивные намерения, но их недостаточно, потому что они не меняют существующий непрозрачный и непрогнозируемый механизм утверждения перечня объектов строительства и реконструкции, финансируемых за счет внутренних капвложений из республиканского бюджета. То есть реформа должна включать переход на понятные и прозрачные правила действия по планированию и реализации внутренних капитальных вложений.

Пункт 5 Раздела II Бюджетной резолюции предлагает «Внесение изменений в статью 29 Бюджетного кодекса Кыргызской Республики, обеспечивающих планирование внутренних бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в соответствии с принципами бюджетирования на программной основе и прозрачности информации, с тем чтобы органы местного самоуправления обоснованно разрабатывали свои Программы экономического и социального развития, планы и прогнозы местных бюджетов».

Предлагаем в перечень направлений по данному подразделу добавить: «законодательное изменение принципов планирования проектов внутренних капитальных вложений и их финансирования из республиканского бюджета - разработки перечня объектов строительства и реконструкции ежегодно на трехлетний период в составе среднесрочного плана социально-экономического развития, который будет служить основой для разработки республиканского и местных бюджетов. Законодательное изменение практики утверждения общей суммы капительных вложений одной строкой и практики дальнейшего утверждения перечня объектов строительства и реконструкции Правительством не позднее одного месяца после утверждения закона о республиканском бюджете и передачи в ЖК КР», а также: «пересмотр критериев отбора социальных объектов по статье капитальные вложения, особенно строительства школ с учетом демографического развития местного населения и возможности оптимизации сетей школьного образования на местах и принятием альтернативных мер решения вопросов» (предложено в Бюджетной резолюции).

Комментарии к подразделу 6.2. Стимулирующие (долевые) гранты

Проект ОНФП ничего не предлагает в направлении совершенствования политики распределения СДГ. Среди представителей ОМСУ существует мнение, что стимулирующие (долевые) гранты также распределяются не справедливо. На формирование такого мнения влияют квоты для городов и наличие так называемых «черных списков» МФ КР. ОМСУ, несвоевременно исполнившие, по каким-либо объективным или субъективным причинам, обязательства по софинансированию или реализации проектов стимулирующих (долевых) грантов, включаются МФ КР в «черные списки». Попадание в такой список делает невозможным участие ОМСУ в конкурсах по получение стимулирующих (долевых) грантов. Возможно, несоблюдение обязательств косвенно связано с тем, что на реализацию проектов по стимулирующим грантам отводится мало времени. Коме того, увеличение доли софинансирования стимулирующих грантов из местного бюджета приводит к невозможности для дотационных МСУ претендовать на их получение.

Предлагаем включить в проект ОНФП аспекты совершенствования политики распределения СДГ, которая бы включала:

• Пересмотр порога доли софинансирования проектов или сделать его прогрессивным в зависимости от доходного потенциала ОМСУ;
• Пересмотр временны́х ограничений для реализации проектов СДГ;
• В среднесрочной перспективе замещение или совмещение распределения СДГ местными бюджетами развития.

Выше указанные предложения озвучены на заседании Совета Правительства Кыргызской Республики 14 августа 2020 года с участием Премьер-министра Кыргызской Республики Боронова К.А.