1. Количественные показатели

Анализ часто задаваемых вопросов и предложений, поступивших от органов местного самоуправления, связанных с чрезвычайной ситуацией или чрезвычайным положением, выявленных по итогам проведенных Союзом МСУ мониторингов ситуации на местах показал следующее:

В период за июль по 20 ноября 2020 года от граждан и 49 органов МСУ всего поступило 59 вопросов и предложений в сфере ЧС, из них: 9 вопросов, 32 предложений по совершенствованию законодательства и 10 вопросов, связанных с трудностями, с которыми столкнулись органы МСУ) по следующим категориям вопросов (которые были поделены условно):

1. Полномочия органов МСУ во время ЧС;
2. Мероприятия ОМСУ по предупреждению и предотвращению дальнейшего распространения короновируса;
3. Взаимодействие ОМСУ с уполномоченным органом по гражданской защите и другими уполномоченными государственными органами;
4. Трудовые и кадровые вопросы;
5. Осуществление закупок во время ЧС и ЧП;
6. Бюджетные вопросы;
7. Земельные вопросы;
8. Привлечение к ответственности во время ЧС за нарушение карантинных мер.

Кроме того, следует отметить, от представителей органов МСУ поступили предложения по необходимости улучшения законодательства, в частности законодательстве в области гражданской защиты. В частности, предлагается пересмотреть нормы по разграничения функций и полномочий ОМСУ и государственных органов с целью улучшения их взаимодействия и определения зон ответственности; улучшение бюджетного законодательства по уточнению статей расходов и мероприятий, производимых с республиканского и местных бюджетов; а также необходимости внесения дополнения в законодательство по формату проведения сессии айылных кенешей в онлайн-режиме. 

Анализ показал, что самое наибольшее количество вопросов и предложений поступило от представителей исполнительных органов МСУ: 24 вопросов и предложений от айыл окмоту, что составило 47% от их общего количества и 13 вопросов и предложений от мэрии городов, 25% соответственно.   Более подробно статистика обращений к Союзу МСУ в разрезе органов МСУ изложено в таблице 1.

За период с июля по ноябрь 2020 года поступили обращения в Союз МСУ, которые содержали 9 вопросов, 32 предложений и 10 трудностей, с которыми сталкивались представители органов МСУ, о чем более подробнее будет изложено в следующем разделе.

Анализ вопросов в разрезе по областям показал, что самое наибольшее количество вопросов поступило в первые месяцы начала реализации проекта, на момент, когда начали вводится режимы ЧС. В частности, с Джалал-Абадской, Баткенской, Ошской, Нарынской областей поступили по 2 вопроса, отсутствовали вопросы у представителей Иссык-Кульской и Чуйской областей. Данное положение объясняется тем, что ЧС начали вводиться в начале в этих областях и затем только в Чуйской и Иссык-Кульской областях. Кроме того, данное положение дел связано с тем, что начала по СМИ, по телевидению проводится информационно-разъяснительная работа со стороны уполномоченных государственных органов (МЧС, территориальных штабов).

Гендерный анализ обращений в Союз МСУ по вопросам, связанных с ЧС, показал, что чаще всего обращались 37 мужчин (73%), чем женщины (14 обращении, 27%).

В разрезе контингента представителей ОМСУ, обратившихся с обращениями к Союзу МСУ, показал, что обратились с вопросами и предложениями 17 глав айыл окмоту, 6 мэров и вице-мэров городов, 12 депутатов айылных и городских кенешей и 16 ответственных секретарей и специалистов исполнительных органов МСУ.

1. Качественные показатели по поступившим вопросам, предложениям и трудностям в разрезе их категории и подведомственных государственным органам согласно их полномочиям с рекомендациями Союза МСУ по их решению

За период поступило вопросов, предложений и обращений от органов МСУ по следующим 10 категориям вопросов (которые определены условно, исходя из предмета поступившего обращения):

• Вопросы, связанные с полномочиями органов МСУ во время ЧС и ЧП

Вопросы, возникшие по данной категории вопросов: в рамках данной категории вопросов поступили вопросы: Какие полномочия имеются у органов местного самоуправления во время ЧС или ЧП? Предоставить информацию о порядке разработки, согласования и Плане гражданской защите (Плане по дальнейшему не распространению коронавируса)? Предоставление НПА по ЧС и ЧП. Требуется уточнение полномочий/компетенции айыл окмоту в период ЧС?

Рекомендации по данной категории вопросов:

• ГАМСУМО и представительным органам МСУ. В Типовой Регламент айылного кенеша, утвержденный ГАМСУМО и Регламенты местных кенешей следует внести поправки по формам проведения заседаний сессии местного кенеша, по регулированию вопроса проведения сессии местного кенеша в онлайн-формате в исключительных случаях (в том числе во время объявления/действия ЧС и ЧП).
• Жогорку Кенеш КР, Правительство КР (МЧС КР и ГАМСУМО). Требуется детализация (уточнение) норм регулирования по правам, обязанностям, полномочиям органов местного самоуправления (отдельно для представительных органов МСУ и исполнительных органов МСУ) в Законе КР "О гражданской защите" и Законе КР "О местном самоуправлении".

В части 2 статьи 10 Закона Кыргызской Республики "О Гражданской защите" определены обязанности органов местного самоуправления в системе общегосударственных мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей и территории Кыргызской Республики от чрезвычайных ситуаций в мирное и военное время, а также согласно пункта 22 части 18 Закона КР "О местном самоуправлении" – "содействие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций" является вопросом местного значения и требует более детально изложить и расшифровать, что является для органов местного самоуправления "содействие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций", а также детализация/уточнение полномочий органов МСУ во время ЧС.

• Вопросы, связанные с мероприятиями ОМСУ по предупреждению и предотвращению дальнейшего распространения короновируса

Вопросы, возникшие по данной категории вопросов: по данной категории вопроса, задавали граждане и органы МСУ следующие вопросы: Какие мероприятия должны выполнять органы местного самоуправления во время ЧС или ЧП? Какие виды мероприятий (работ и услуг) должны выполняться ОМСУ по предупреждению и предотвращению дальнейшего распространения короновируса (в рамках ВМЗ)? Создание условий по защите граждан от чрезвычайной ситуации? В каком порядке привлекать/нанимать исполнителей по проведению этих работ? Финансирование этих мероприятий. В Бюджетном кодексе Кыргызской Республики предусмотрены ли нормы по порядку формирования, по порядку проведения общественного обсуждения и по принятию местного бюджета в условиях чрезвычайной ситуации?   Существуют ли какие-либо критерии для определения той или иной ситуации чрезвычайной (что является чрезвычайной ситуацией)?

Рекомендации по данной категории вопросов:

• МЧС для определения опасного природного явления "сильного ветра" и для того, чтобы признать ситуацию чрезвычайной, в горных айылных аймаках, понижение показателя ветра/урагана – указать в шкале измерения не менее 35 метра и предлагается измерять скорость ветра в горных и отдаленных местностях, где отсутствуют гидрометеорологическое станции, по шкале Бофордт.

Вопросы определения или признания тех или иных ситуации чрезвычайными, их классификация отрегулированы в Постановлении Правительства КР от 29 ноября 2000 года № 702 "О классификации чрезвычайных ситуаций и критериях их оценки в Кыргызской Республике".

В Таблице №1 к данной Классификации, в частности для определения опасного природного явления для "сильного ветра" установлены следующие критерии оценки природного явления: Скорость ветра при порывах 25 м/сек, и в горных районах – 35 м/сек и более.  При этом в данных критериях не определена по какой шкале измеряется скорость ветра.

• Жогорку Кенеш КР, Правительство КР (МЧС, Министерство финансов, ГАМСУМО) - Требуется внесение соответствующих поправок в Бюджетный кодекс КР, предусматривающих своевременное реагирование и внесение корректировок во время чрезвычайной ситуации в местные бюджеты. Так, как пандемия показала, что все требует, разумеется, немедленных законодательных изменений, чтобы исполнительные органы местного самоуправления смогли реагировать на вызовы реальности быстрее, свободнее и эффективнее.

В соответствии с пунктом 13 части 2 статьи 10 Закона КР "О гражданской защите" органы местного самоуправления обязаны предусматривать в местном бюджете и выделять финансовые средства на проведение мероприятий по Гражданской защите.

В то же время согласно нормам статьи 24 Бюджетного Кодекса КР предоставляется возможность исполнительным органам местного самоуправления создавать в составе местных бюджетов резервный фонд для финансирования непредвиденных расходов, требующих неотложного финансирования в текущем бюджетном году. Данный резервный фонд создается за счет текущих поступлений в местный бюджет, из собственных доходов.

При этом размер резервного фонда местного бюджета должен составлять не более 1 (одного) процента от объема расходов соответствующего местного бюджета (без учета средств резерва бюджета и сумм платных услуг органов исполнительной власти). Кроме того, решение о направлениях и объемах использования резервных фондов местных бюджетов принимается исполнительным органом местного самоуправления в соответствии с положениями Бюджетного Кодекса КР.

Бюджетный кодекс КР умалчивает о механизмах проведения бюджетного процесса во время чрезвычайных ситуациях.

Бюджетный кодекс устанавливает механизм принятия чрезвычайного бюджета при введении чрезвычайного или военного положения на территории Кыргызской Республики, а также в случае недостаточности средств Государственного бюджетного резерва КР путем внесения изменений в нормативный правовой акт о бюджете. При этом умалчивает о механизмах и процедурах принятия местного бюджета при введении чрезвычайной ситуации по всей республике или на отдельной административной территории.  

 В статье 18 Закона КР "О местном самоуправлении" в качестве одного вопроса местного значения определено – "содействие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций".

Согласно нормам Закона КР "О Гражданской защите" и постановления Правительства КР "Об утверждении Классификации чрезвычайных ситуаций и критериев их оценки в Кыргызской Республике" от 22 ноября 2018 года № 550,  система Гражданской защиты, в том числе и специальные  превентивные и ликвидационные мероприятия, должны определяться в зависимости от их классификации в разрезе установленных органов, ответственных за проведение специальных превентивных и ликвидационных мероприятий, направленных на снижение угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций и оперативное реагирование на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций (то есть в зависимости от соответствующих уровней чрезвычайных ситуаций  и по степени их тяжести).

В последние месяцы, органы МСУ отмечают, что сталкиваются с проблемой нехваток денежных средств из местного бюджета на повторное приобретение СИЗ, отсутствуют средства в местном бюджете для принятия мер по предотвращению второй волны ковид-19.

Во время пандемии ОМСУ столкнулись с такими трудностями: не было ясно, какие виды мероприятий по ЧС могут выполняться органами МСУ и финансироваться из местного бюджета; не было ясным, какие виды работ выполняются другими государственными органами и за счет республиканского бюджета; из каких источников расходуются средства мобильной группы на временные стационары.

 Жогорку Кенеш КР, Правительство КР (МЧС, Министерство финансов, ГАМСУМО) -  Кроме того, требуется совершенствовать законодательство и предлагается определить виды специальных превентивных и ликвидационных мероприятий и порядок их проведения/выполнения (правила, механизмы, инструменты, сроки выполнения и т.д.) в разрезе установленных Законом КР "О Гражданской защите" обязанностях лиц, вовлеченных в данных процесс в зависимости от режимов функционирования Гражданской защиты в мирное и военное время. К примеру, в разрезе по режимам функционирования государственной системы Гражданской защиты в мирное время: режим повседневной деятельности, режим повышенной готовности, режим чрезвычайной ситуации.

И соответственно в бюджетном законодательстве республики должна быть предусмотрена возможность органам местного самоуправления предусматривать в местном бюджете расходы на мероприятия по Гражданской защите в мирное время: режим повседневной деятельности, режим повышенной готовности, режим чрезвычайной ситуации.   Кроме того, предлагается внести поправки в статью 115 Бюджетного Кодекса Кыргызской Республики по пересмотру сроков внесения в нормативный правовой акт о бюджете в течение бюджетного года.

Также предлагается предусмотреть в статье 127 Бюджетного Кодекса КР норму по возможности проведения общественных бюджетных слушаний в онлайн-формате, а также предусмотреть возможность для органов МСУ, чтобы они могли во время ЧС производить модификацию местного бюджета (возможность, чтобы во время ЧС айылный кенеш мог принимать решение о переводе с одной статьи на другую статью из бюджета, выделенного в начале года).                           

• Вопросы, связанные с взаимодействием ОМСУ с уполномоченным органом по гражданской защите  и другими уполномоченными государственными органами
  

Вопросы, возникшие по данной категории вопросов: в рамках рассматриваемой категории вопросов поступили следующие вопросы: Какой порядок взаимодействия ОМСУ с республиканским штабом и другими уполномоченными государственными органами во время ЧС или ЧП? Предоставление НПА, издаваемых республиканским штабом. Могут ли самостоятельно органы МСУ вести работы по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций по согласованию с уполномоченными государственными органами в сфере Гражданской защиты?  Могут ли органы МСУ устанавливать блок посты для въезда и выезда на территорию айылного аймака?

Рекомендации по данной категории вопросов:

• Жогорку Кенеш КР, Правительство КР (МЧС, ГАМСУМО) - В части 2 статьи 10 Закона Кыргызской Республики "О Гражданской защите" органы местного самоуправления имеют обязанности в системе общегосударственных мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей и территории Кыргызской Республики от чрезвычайных ситуаций в мирное и военное время (имеются полномочия, когда выполняются самостоятельно и когда, требуется согласование с уполномоченным государственным органом в сфере Гражданской защите).  Предлагается детализировать эти нормы данного Закона и четко определить, по каким вопросам органы МСУ самостоятельно принимают решения и в каких случаях должны решать вопросы во взаимодействии с государственными органами в мирное и военное время, в разрезе по режимам функционирования государственной системы Гражданской защиты в мирное время: режим повседневной деятельности, режим повышенной готовности, режим чрезвычайной ситуации.
• Кроме того, предлагается улучшить работу «единого окна» во время ЧС в рамках межведомственного взаимодействия, тем самым создается возможность создания безопасности во время посещения граждан и создание условий для безопасности труда муниципальных и государственных служащих во время оказания услуг.
• Также предлагается разработать Правила/порядок установления блок постов для въезда и выезда на территорию айылного аймака/города с целью дальнейшего нераспространения эпидемии.

• Вопросы, связанные с трудовыми и кадровыми вопросами по муниципальной службе

Вопросы, возникшие по данной категории вопросов: По данной анализируемой категории вопроса, органы МСУ задавали следующие вопросы: Как применяется дистанционная работа для муниципальных служащих? Как будет осуществляться оплата труда в случае перехода на дистанционную работу? Оплата труда во время ЧС работников ОМСУ? Нужно ли организациям и органам МСУ перезаключать трудовые договоры в связи с переходом ряда работников на такой режим работы?  Как осуществлять найм работников во время ЧС или ЧП на вакантные должности? Сохраняется ли заработная плата сотрудников детских садов и других муниципальных учреждений на период ЧС (карантина)? Как определить внутренние процедуры айыл окмоту и способы формализации рабочего времени сотрудников во время ЧС, соблюдения социальной дистанции и карантинных мер?

Рекомендации по данной категории вопросов:

• Государственная кадровая служба и ГАМСУМО - Правительство КР признало пандемию – форс-мажорным обстоятельством. Это не инициация (и не воля) ни работодателя, или работника, чтобы перезаключать трудовой договор, это обстоятельство наступило помимо воли Работодателя и работника.  В связи с чем следует внести соответствующие нормы по регулированию работы муниципальных служащих во время ЧС и ЧП в трудовое законодательство КР и законодательство, регулирующее труд (работу) муниципальных служащих: переход и порядок оформления дистанционного режима работы муниципальных служащих, оплата труда муниципальных служащих и работников муниципальных предприятий/учреждений во время ЧС и ЧП, оплата листков временной нетрудоспособности.

Следует заметить, что многие органы МСУ столкнулись с такой трудностью: не знали процедуры, как и каким образом обеспечить безопасность работников аппарата айыл окмоту или мэрии городов, привлеченных сотрудников и граждан во время ЧС.

• Вопросы, связанные с закупками во время ЧС и ЧП

Вопросы, возникшие по данной категории вопросов: в рамках данной категории вопросов поступили следующие вопросы: Следует ли выполнять нормы и требования Закона КР «О государственных закупках» во время ЧС и ЧП? Следует ли проводить тендер на покупку товаров, работ и услуг во время ЧС и ЧП? Могут ли применять во время ЧС и ЧП при закупке товаров, работ и услуг метод прямого заключения договоров?

Рекомендации по данной категории вопросов:

• Министерство финансов и ГАМСУМО - Следует внести соответствующие нормы по регулированию вопросов соблюдения Закона КР «О государственных закупках» во время ЧС органам местного самоуправления.